原创 朱伟东 雷甜甜 中国投资参考

【资料图】

朱伟东

中国非洲研究院非洲法律研究中心主任、研究员

雷甜甜

湘潭大学法学院硕士生

导读

近年来，刚果（金）致力于通过多部立法中的本土成分规定促进资源本土化、资源发展惠及国民经济，以充分激发刚果（金）作为“非洲心脏”的能量与活力

●外包立法中的本土成分规定

●矿业立法中的本土成分规定

●油气行业立法中的本土化规定

●结论

刚果（金）地处非洲中部，有“非洲心脏”之称。矿产、森林、水资源储量均居世界前列。近年来，刚果（金）制定了多部法律，在其矿业、能源及相关服务领域提高本土成分，推动矿业和能源领域的本土参与，以充分激发刚果（金）作为“非洲心脏”的能量与活力。

外包立法中的本土成分规定

当前，刚果（金）关于私营部门商品、服务的外包共有两部规范性文件，即2017年2月颁布的第17/001号法律（下称“外包法”）和2018年5月颁布的第18/019号条例（下称“外包条例”）。其中外包条例系针对外包法适用及实施作出的细则。两部规范性文件确立了刚果（金）本土成分规定的基本法律框架。

两部规范性文件旨在推进刚果（金）本土中小企业的发展。外包法规定，原则上，商品、服务应外包给刚果（金）公司。这一原则的适用有其例外，若刚果（金）公司无法提供专业技术，发包公司向权威机构提供相应证明后，可使用本土公司以外其他公司的服务，但向其他公司外包的期限不得超过六个月。如果外包期限超过六个月，接受外包的公司必须设立注册地为刚果（金）的分公司。外包条例对外包法的适用作出了进一步规定。根据该条例，“刚果（金）本土中小企业”是指总部设于刚果（金）、由具有刚果（金）国籍的自然人或法人控股、公司管理层由刚果（金）籍自然人把持、且大部分职工为刚果（金）人的企业。所有在刚果（金）领土上运营的外国公司均有义务公布其每年通过外包创收的营业额，同时公布接受其外包的公司名单。此外，外国公司须实施培训计划，以提高刚果（金）劳动者的专业技能，增加其获得从事外包活动的能力和资质。

刚果（金）经济部长、工业部长、中小企业部长和各级行政主管有权针对违反外包法规定的公司采取暂时关停的行政措施。违反外包法规定会导致三种处罚：罚款；暂时关停；撤销外包合同。负责监管私营部门外包活动的机关获得中小企业部长批准后，有权决定适用以上三种处罚的条件。监管机关的职能在于甄别并批准有资质接受外包的公司，执行外包规则，确保外包活动符合条件，保证本土成分政策在全国层面及各具体部门的实施。

刚果（金）外包立法本身也存在局限性。例如，外包立法秉持着一种有限的本土成分观念，其目标仅致力于通过推动购买当地商品或服务促进本土中小企业的发展，而较少涉及其他领域，如当地雇佣、当地技术转让等。外包活动的监管由政府主导，没有其他公共机构的参与，影响行业透明度和问责制的实现，容易产生侵占财产和洗钱等违法现象。同时，外包立法未针对特定时间段内企业应达到的目标作出可衡量的要求，使外包立法中本土成分规定的实施大打折扣。

矿业立法中的本土成分规定

近年来，为了让本国经济发展更多受益于矿产行业，许多非洲国家对本国矿业立法进行了改革。刚果（金）政府也顺应这一趋势，在2018年对原矿业立法进行了修改。修订后的矿业立法（下称“2018年矿业法”）反映了矿产行业利益向本国倾斜的趋势，强调国家所有权和本土发展。这一趋势主要通过本土成分规定来实现，包括当地购买、雇佣与培训、本土资本参与、本土加工等。

在当地商品和服务的购买方面，2018年矿业法对“外包”进行了法律上的明确。根据该法第108条的规定，矿业公司所需要的商品或服务的分包必须按照外包法的规定由分包商进行。2018年矿业法在第1条定义中专门对“分包商”进行了界定：它们是指依据刚果（金）法律设立、由刚果（金）人参股的法人，它们为矿权人依其享有的权利而进行的矿业活动提供物资、服务或施工，尤其包括矿山项目所需的工业、行政管理、社会文化的基融设施的建设及其他与矿山项目直接相关的服务。

在当地人员的雇佣和培训方面，2018年矿业法第16条规定，政府必须在矿业部门实施刚果（金）国民的雇佣和培训政策。刚果（金）的矿业条例等部门规章还规定了外国雇员的比例、禁止外国人从事的职业、雇佣外国人的条件。同时，刚果（金）公民与其外国公民具有同等能力时，应优先雇用刚果（金）公民。刚果（金）政府规定了采矿项目不同阶段各类职位由刚果（金）雇员担任的最低比例。例如，在矿业开发和建设阶段，担任项目高管的刚果（金）雇员不得低于25%，担任监事的刚果（金）人不得低于35%，技术工人中刚果（金）人不得低于40%，普通劳工中刚果（人）不得低于85%；在商业生产阶段的前5年，上述人员比例应分别达到60%、70%、80%、90%；在商业生产阶段的第6-10年，上述人员比例应分别达到65%、75%、85%、95%；在商业生产阶段的10年以后，上述人员比例应分别达到70%、80%、90%和100%。刚果（金）矿业法还要求矿产经营者开展培训项目，提高刚果（金）雇员的技能和资质，并将其制定的职工发展培训计划送交至矿产部的协调和规划技术部门。

在本土资本参与方面，矿业公司在刚果（金）开展采矿活动必须与刚果（金）公司合并或通过矿业代理进行，才能获得开采许可。2018年矿业法第71条规定，为了获得采矿许可，矿业公司须与已经拥有相应许可的刚果（金）国有公司组成合资企业，或免费向刚果（金）转让10%的股本。此外，矿业公司须由刚果（金）本国国民持有至少10%的股本，以推动本土资本进入矿产部门。这一条件同样适用于贵重原材料的购买、销售和加工产业。矿业公司的勘探许可证转为经营许可证或新的矿业公司成立时，须针对刚果（金）国民发行相应的股本份额。矿产品贸易站点的建立也必须有刚果（金）本国国民参与。值得注意的时，因部级法令执行措施的缺失，该条规定尚未得到有效执行。

本土加工方面，新修订的法律还规定，矿业原材料须在刚果（金）本土加工，以积极推动刚果（金）矿产行业的产业化。具体而言，矿业公司在申请采矿许可时，须证明其有能力在刚果（金）境内对矿物进行加工，并就本土加工提供书面承诺。持有生产许可的公司必须自己进行加工，或购买其他经批准在本国领土上建立的加工单位提供的加工服务。为实现这一目的，许可持有者必须向刚果（金）矿业部提交包含加工项目在内的工业化计划。不过，本土加工原则存在例外，矿业公司如能证明在刚果（金）境内加工难以实现，且同意缴纳相关税金，就可获得为期一年的境外加工许可。如公司未拥有采矿权，仅打算从事矿物加工活动，须先获得刚果（金）矿业部授予的加工授权，在此情况下从事矿物加工的公司须将其至少50%的股本留给刚果（金）国民。

刚果（金）2018年矿业法还就矿产公司促进本土发展的社会责任作出了规定。该法第258条规定，采矿权持有者有义务向受矿区发展影响的社区捐赠至少其营业额0.3%的项目发展资金。

刚果（金）矿产经营者的外包及采购须遵守外包法及条例的规定，然而如前所述，外包法未针对矿产公司设定可衡量的目标。2018年矿业法也未明确矿业公司从刚果（金）中小企业获取设备、消费品、产品和服务的最低数量。2018年矿业法虽规定了雇佣和培训的本土化，但未对刚果（金）籍管理人员的培训进行量化明确。此外，2018年矿业法业未针对技术转让作出有效规定，也未明确技术转让计划的审查、批准程序。

油气行业立法中的本土化规定

刚果（金）油气行业的立法主要包括2015年颁布的第15/012号法律和2016年颁布的第16/010号条例，其中有大量的本土成分规定，包括当地购买、雇佣与培训等。

如果刚果（金）本土公司有能力提供同等技术质量和商业条件时，油气公司应优先同刚果（金）本土公司签订合同。其他与石油行业经营相关的商品和服务，如餐饮、洗衣、产业安全、消防服务、卫生保健、石油设施保护等，均应交由刚果（金）国民或企业提供。政府有义务采取必要措施激励本国国民参与油气活动，如保障本国国民在该行业的就业，督促本国企业家持有油气公司股本，向本国国民提供贷款建立公司，开设油气行业培训学校及培训中心等。在雇佣方面，油气公司的子公司和外包商必须在年初及需求上涨之时，提交拟招聘员工的情况、拟招聘职位的技能要求及说明、本土员工的培训计划，还需提交年度采购计划以选择商品和服务提供商。刚果（金）油气部长和劳动部长可以联合发布命令，确定本国国民和外国人在各层级职位的就业比例及油气行业商品和服务的提供。技术转让方面，上述法律只是要求油气公司就其使用的技术对刚果（金）本国国民进行培训。

刚果（金）油气行业立法中的一些本土化规定比矿产行业的立法更为详细，然而，刚果（金）油气部门基础设施不完善，阻碍了本土化规定的实施。此外，因执行措施的缺失，油气行业立法自2015年颁布起就未得到有效的执行。

结论

多行业的本土成分规定构成了刚果（金）基本的本土成分法律框架，但刚果（金）的本土成分规定存在着许多不足。立法采用的本土成分观念存在局限性，强调当地购买、雇佣与培训等传统本土化措施，很少涉及技术转让。法律规定了相关行业公司当地购买、本土雇佣的义务，但未作出明确、可衡量的要求，阻碍了相关规定的实施。政府独家监管，加上监管措施不足，容易造成行业腐败、权钱交易的乱象。刚果（金）本土化措施强调其他公司对本国公司的扶持，却忽略了对本国公司自身发展动力的培育。新制定、修订的法律在服务本土化目标的同时，有阻碍投资、市场便利化之虞。例如，新修订的矿业法规增加了采矿使用费、特许权使用费、税收的额度，将稳定性条款的期限从十年缩减为五年等，这些规定可能影响整个行业的投资和商业环境。这就向刚果（金）的政策制定者提出了一个更大的挑战，即如何在推动本土化与吸引外资之间形成良性平衡。这实际上也是其他很多非洲国家在实施本土化立法时遇到的问题。

【本文是国家社科基金课题冷门绝学专项研究项目《非洲本土化立法研究》（项目编号：19VJX062）的阶段性成果】

编辑 | 李雅温

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2023年3月号

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原标题：《【投资非洲 】刚果（金）本土成分立法分析｜中国投资》

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